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Produktive Spannung
FAZ, 11. Mai 2017
Sollen verfassungsfeindliche Parteien künftig von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen bleiben? Mit dieser Frage will sich der Deutsche Bundestag in den wenigen verbleibenden Sitzungswochen durch einen von den Regierungsfraktionen eingebrachten Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetz-Artikels 21 befassen. Hier wirkt das Mitte Januar vor dem Bundesverfassungsgericht juristisch abgeschlossene NPD-Verbotsverfahren parlamentarisch nach - denn ein mehr als beiläufiger Hinweis in der Karlsruher Urteilsbegründung hatte den Anstoß zu dieser Gesetzesinitiative gegeben. Es waren die Verfassungsrichter selbst gewesen, die zwar die Voraussetzungen für ein Parteiverbot der NPD nicht erfüllt sahen, den Gesetzgeber aber auf seine Handlungsspielräume bei der Parteienfinanzierung aufmerksam machten. Wieder einmal nimmt das Parlament einen Ball auf, der ihm aus Karlsruhe zugespielt wurde. Dieses bemerkenswerte Zusammenspiel aus Rechtsprechung und Rechtsetzung illustriert das in vielerlei Hinsicht besondere Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesverfassungsgericht, das im Lichte einschlägiger Karlsruher Entscheidungen in dieser Legislaturperiode eine genauere Betrachtung lohnt.
Das Grundgesetz begründet ein für unsere Demokratie durchaus produktives Machtverhältnis zwischen den Verfassungsorganen, ausbalanciert vom Bundesverfassungsgericht, für das es in der deutschen Rechtsgeschichte kein Vorbild gibt und das zweifellos zu den glücklichen verfassungsrechtlichen Innovationen der Bundesrepublik zählt. Als Hüter der Verfassung zeigen die Richter der gestaltenden Politik ihre Grenzen auf, sie können Regierungen wie Parlamente notfalls korrigieren und demokratisch getroffene Entscheidungen wegen Verfassungswidrigkeit aufheben. So wie sich auf Seiten des Gesetzgebers Politik und Recht in besonderer Weise miteinander verbinden, handelt auch das Bundesverfassungsgericht dabei keineswegs rein juristisch. Die obersten Richter in Deutschland agieren vielmehr in einem Spannungsfeld, das manche Wissenschaftler wie Publizisten als "Politisierung der Verfassungsjustiz" und "Verrechtlichung der Politik" beschreiben. Die Vorstellung, Urteile aus Karlsruhe seien ausschließlich juristisch begründet und nicht auch politisch gedacht, ist jedenfalls ein bestenfalls gutgemeintes Missverständnis. Schließlich zeigt sich die Weisheit vieler Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, gerade im Bewusstsein für politische Implikationen, in der klugen Balance von juristischer und politischer Abwägung.
Auch deshalb ist das Verhältnis zwischen der gesetzgebenden und der rechtsprechenden Gewalt ein besonders sensibles, und es ist nicht selten auch reibungsvoll. Denn einerseits gibt es die ständige Versuchung des Gesetzgebers, im Regelungseifer die Verfassung zu strapazieren, andererseits bisweilen aber auch die Neigung des Verfassungsgerichts, den Gesetzgeber herauszufordern, indem es die geltende Verfassung durch schöpferische Auslegung weiterentwickelt - in den Worten der früheren Verfassungsrichterin Gertrude Lübbe-Wolff: "In dem Bemühen, die Herrschaft des Rechts zu sichern, kann ein Gericht die Grenzen richterlicher Kompetenz überschreiten."
Dass der Gesetzgeber mitunter notwendige, aber schwierige Regelungen scheut und eines vernehmlichen Signals aus Karlsruhe bedarf, zeigen die Umstände der Verabschiedung des Erbschaft- und Schenkungsteuergesetzes im vergangenen Jahr. Nachdem dieses bereits 2014 in Teilen für verfassungswidrig erklärt worden war, hatte man zunächst die vom Gericht gesetzte Frist zur Neuregelung verstreichen lassen - bis Spekulationen, Karlsruhe wolle im Rahmen des Paragraphen 35 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) ein gesetzesvertretendes Übergangsrecht schaffen, Bundestag wie Bundesrat Beine machten, um im Vermittlungsausschuss doch noch zu einer verfassungsgemäßen Einigung zu kommen.
Zu den für den Bundestag relevanten Entscheidungen der letzten zwei Jahre gehört unter anderen die Ablehnung der von der Opposition angestrebten weiteren Institutionalisierung von Oppositions(fraktions)rechten sowie der in der Geschäftsordnung des Bundestages für die laufende Wahlperiode festgelegten spezifischen Oppositionsrechte im Ausschuss, weil sie gegen die grundgesetzlich verbürgte Chancengleichheit der Abgeordneten und Fraktionen verstoßen würden. Derzeit prüft das Bundesverfassungsgericht in einer "Operation am Herzen der Demokratie" (Andreas Voßkuhle) die Auskunftspflichten der Bundesregierung gegenüber dem Parlament - nicht zum ersten Mal, weil die Bereitschaft wechselnder Bundesregierungen, ihren Auskunftspflichten gegenüber dem Parlament nachzukommen, immer wieder verfassungsrechtlicher Nachhilfe bedurfte. Bereits zuvor hatte es in seinen Entscheidungen über den Zugang zur sogenannten NSA-Selektorenliste das Informationsinteresse des Bundestages mit dem Geheimhaltungsinteresse der Bundesregierung abzuwägen. Im Ergebnis ließ das Gericht die parlamentarische Kontrolle der Regierung auf diesem Feld nur sehr restriktiv zu und bestätigte insoweit Auskunftsansprüche nicht, die die parlamentarische Mehrheit der Minderheit grundsätzlich zugestanden, im konkreten Fall aber verweigert hatte.
In eine andere Richtung sind seit dem Lissabon-Vertrag die Karlsruher Entscheidungen zur nationalen Parlamentarisierung europäischer Entscheidungsprozesse gegangen, durch die es im kongenialen Handeln beider Verfassungsorgane zur nachhaltigen Ausweitung der Kontroll- und Mitwirkungsaufgaben des Bundestages gegenüber der Bundesregierung gekommen ist.
Zusätzliche parlamentarische Pflichten verbinden sich auch mit der Karlsruher Entscheidung vom 21. Juni 2016 zum Outright-Monetary-Transaction(OMT)-Programm der Europäischen Zentralbank (EZB), also dem zur Stabilisierung des Euro gegebenenfalls vorgesehenen unbegrenzten Ankauf von Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten. Nachdem der dazu angerufene Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Entscheidung hinter den Erwartungen des Bundesverfassungsgerichts zurückgeblieben war, die EZB in ihre europarechtlichen Schranken zu weisen, verwarf das Verfassungsgericht im Sinne richterlicher Selbstbeschränkung das Programm zwar nicht, verpflichtete Bundestag und Bundesregierung aber, die EZB bei der Umsetzung des OMT-Programms in Form einer Rechtskontrolle zu überwachen. Damit werden im Rahmen der europäischen Integrationsverantwortung die parlamentarischen Aufgaben nun auch auf die Beobachtung eines Organs der Europäischen •Union ausgeweitet. Während der Bundestag bereits in die Entscheidungen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wie ein "Exekutivparlament" einbezogen sei, wie der Tübinger Europarechtler Martin Nettesheim anmerkt, der im OMT-Verfahren Prozessbevollmächtigter des Bundestags war, würde dem Parlament damit nunmehr auch die Rolle eines "Judikativparlaments" zugewiesen, "das Mechanismen entwickeln soll, mit denen rechtswidriges Handeln in der EU identifiziert und Reaktionsmöglichkeiten entwickelt werden sollen". Aus seiner Sicht wird der Bundestag damit in die Rolle von Rechtshütern gedrängt, die er funktional und institutionell-gewaltenteilig nur schwer spielen könne. Die Ausgestaltung der Beobachtungspflicht und Rechtmäßigkeitskontrolle in der Praxis bleibt abzuwarten.
Zündstoff birgt auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Weiterentwicklung der Verfassungsidentität (Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl II vom 15. Dezember 2015), die für den Bundestag bedeutet, dass er bei der Umsetzung von Unionsrecht in nationales Recht an die nunmehr weiterreichenden Vorgaben des Gerichts gebunden ist. Unklar bleibt nämlich, wie Umfang und Gehalt der Verfassungsidentität und ihrer Merkmale im Einzelfall zu bestimmen sind und wer die Kompetenz haben soll, verbindlich darüber zu entscheiden. Dass diese Letztentscheidungskompetenz dem Bundesverfassungsgericht zukommt, erscheint vor allem dann nicht zwingend, wenn die Grenzziehung zwischen nicht verhandelbaren Verfassungsprinzipien und politisch verhandelten Gestaltungsansprüchen stattfinden muss. Die Verfassungsidentität steht zum einen für eine Abgrenzung des nationalen Verfassungsstaates von der Europäischen Union, zum anderen geht es um die nicht selten mit einer Wertedebatte aufgeladene Frage, was eine politische Gemeinschaft zusammenhält. Der Ort, dieses Spannungsverhältnis zwischen Unionsrecht, nationalem Verfassungsrecht sowie gesellschaftspolitischem Diskurs in diesem Grenzbereich auszuhandeln und weiterzuentwickeln, ist nicht das Gericht, sondern das Parlament.
Vor der Gefahr einer zunehmenden Verlagerung des Politischen aus dem Parlament ins Verfassungsgericht, insbesondere dann, wenn die Verfassungsklage als Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln betrachtet würde, warnt auch der Präsident des Bundesverfassungsgerichts. Dass es gelegentlich aber auch richterlichen Übereifer gibt, Dinge zu regeln oder sich selbst Zuständigkeiten einzuräumen, die eigentlich andere haben, wird deutlich bei den Entscheidungen der vergangenen Jahre zum Wahlrecht, die nicht nur von Parlamentariern als weitreichender Eingriff der Judikative in den Spielraum des Gesetzgebers verstanden wurden. Dies wird dadurch ermöglicht und begünstigt, dass unser inzwischen mit vielen Detailfragen überfrachtetes Grundgesetz ausgerechnet zu den Grundsätzen des Wahlsystems schweigt: Die Frage nach Mehrheitsoder Verhältniswahlrecht, nach Sperrklauseln oder nach dem Ausgleich von Überhangmandaten lässt das Grundgesetz tatsächlich offen.
Das in Deutschland bewährte Wahlrecht, das das Verhältniswahlrecht mit Elementen des Personenwahlrechts verbindet, hat unter den verschiedenen Ansprüchen, die sich nicht vollkommen miteinander vereinbaren lassen, Abwägungen zu treffen, und diese sind notwendigerweise nicht frei von politischen Prioritäten. Verfassungsrichter Peter Müller, der darauf hinweist, dass sich die Wahlrechtsgrundsätze nach Artikel 38 GG zum Teil gegenseitig begrenzen und es Auftrag des Gesetzgebers sei, diese Widersprüche auszugleichen, betonte deshalb in seinem Sondervotum zur hochumstrittenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2014 gegen die Drei-Prozent-Sperrklausel bei Wahlen zum Europaparlament, es sei nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, eine "vertretbare Entscheidung des Gesetzgebers durch eine eigene vertretbare Entscheidung zu ersetzen".
Der deutlich erkennbare Gestaltungsanspruch der Karlsruher Richter in dieser hochpolitischen Frage ist insbesondere dann problematisch, wenn es an der ausreichenden Balance zwischen juristischer und politischer Abwägung mangelt - so wie etwa bei der älteren Karlsruher Entscheidung, die Fünfprozenthürde bei Kommunalwahlen aufzuheben. Die damit einhergehende Zersplitterung der Gemeindeparlamente hat handfeste Folgen für die Entscheidungsfindung auf kommunaler Ebene und erweist sich durch die unvermeidliche Verlängerung der Beratungszeit bei gleichzeitiger Reduzierung der Erfolgsaussichten auf eine Einigung als hohe Bürde für die Bereitschaft zum ehrenamtlichen politischen Engagement; sie erschwert nachweislich die Rekrutierung geeigneter Mandatsträger.
Bei der bislang gescheiterten, jedoch dringend notwendigen Reform des Ausgleichs von Überhangmandaten liegt der Ball derzeit unstrittig im Feld des Gesetzgebers. Die Unfähigkeit des Parlaments, einen von niemandem ernsthaft bestrittenen Handlungsbedarf in eigener Betroffenheit zu regeln, bleibt ein peinliches Versäumnis dieser Legislaturperiode. Dass aber das Risiko einer erheblichen Aufblähung des Bundestages ausschließlich auf die Entscheidung des Gesetzgebers zur Neuregelung des Wahlgesetzes zurückgehe, wie Peter Müller dieser Zeitung gesagt hat, ist eine bemerkenswert schlichte Sicht der Dinge - die nicht einmal Richter-Kollegen teilen. So räumte der Verfassungsgerichtspräsident unlängst ein, dass die Karlsruher Verfassungshüter an der in Frage stehenden Gesetzgebung nicht unbeteiligt gewesen seien, wenn er auch die Schwierigkeiten, zu einer Lösung zu kommen, "nur zu einem kleineren Teil" auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückführen wollte. Dass das Gericht lediglich "die Leitplanken gesetzt" habe, kann ein Gesetzgeber, der sich in den detaillierten Vorgaben aus Karlsruhe eingemauert sieht, allenfalls als richterliches Understatement begreifen.
Verfassungsrechtlich zwingend waren diese Vorgaben nämlich nicht, zumal es für manche Empfehlung zwar durchaus beachtliche Argumente gibt, die sich aber eben nicht in der Verfassung finden. Und sie erweisen sich in den praktischen Konsequenzen als problematisch. Jedenfalls konnte im Lichte der Kombination der Empfehlungen und Erwartungen, die das Verfassungsgericht in seinem Urteil 2012 mit der überraschenden Halbierung der nicht ausgleichsbedürftigen Überhangmandate zum Ausdruck gebracht hat, kaum ein anderes Ergebnis zustande kommen als das, was nach übereinstimmender Meinung aller Beobachter bei den bevorstehenden Wahlen weitreichende Folgen für die parlamentarische Handlungsfähigkeit haben kann.
Umso wichtiger ist es, dass das Bundesverfassungsgericht auch in Zukunft jene kluge Zurückhaltung pflegt, die es in der Vergangenheit auszeichnete und der es nicht nur seine im Vergleich zu anderen Verfassungsorganen nach wie vor hohe Popularität, sondern vor allem seine Autorität verdankt. Ein sich in seinen Gestaltungsspielräumen limitiert sehender Gesetzgeber wird sich im Übrigen womöglich zu wehren suchen, indem er Dinge, für die nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts eine hinreichende verfassungsrechtliche Legitimation bislang noch nicht bestanden hat, seinerseits in die Verfassung schreibt, um für künftige Fälle eine ungewollte Rechtsprechung möglichst zuverlässig zu verhindern - und sich dabei durch diskrete Hinweise früherer Verfassungsrichter durchaus ermutigt fühlen.
Es liegt deshalb in der Verantwortung der Verfassungsrichter, die als "Hüter der Verfassung" für sich in Anspruch nehmen, ausschließlich nach dem Maßstab der Verfassung Recht zu sprechen, die Einhaltung dieser Kompetenzgrenze - nämlich nur die Wahrung der Verfassung - zu überwachen und diese zu konkretisieren. Das Gericht sollte sich dabei an die Worte der Bundesverfassungsrichterin Rupp-von Brünneck erinnern, die bereits vor 40 Jahren feststellte, dass es "eine der wesentlichen Aufgaben der Zukunft sein (wird), die Zusammenhänge zwischen den verschiedenen Gewalten deutlich zu machen und von daher Kriterien zu entwickeln, die trotz der Erweiterung des Prüfungsfeldes verhindern, dass das Bundesverfassungsgericht in die Rolle des Ersatzgesetzgebers gerät".
Überfällig war zweifellos auch die Neuregelung bei der Wahl der Mitglieder des höchsten deutschen Gerichts, die zum 30. Juni 2015 in Kraft getreten ist. Sie erfolgt nun auf Vorschlag des Wahlausschusses durch das Plenum des Bundestages. Damit fand man zu einem Verfahren, das nicht nur dem Wortlaut des Grundgesetzes Rechnung trägt, sondern auch den Mindestanforderungen genügt, die der Bundestag etwa bei den Wahlen des Wehrbeauftragten, des Datenschutzbeauftragten und des Beauftragten für die Unterlägen des Staatssicherheitsdienstes zugrunde legt. Denn dass das Parlament zuvor nur nachträglich von der Bestellung eines neuen Verfassungsrichters erfuhr, den ein zwölfköpfiger Richterwahlausschuss unter Ausschluss der Öffentlichkeit in dieses hohe Amt befördert hatte, war - auch wenn das Gericht dieses intransparente Vorgehen erstaunlicherweise als grundgesetzkonform gebilligt hatte - beiden Verfassungsorganen unwürdig gewesen.
Der politische Prozess lebe von Voraussetzungen, die die Verfassung selbst nicht garantieren könne, heißt es in Andreas Voßkuhles Festrede zum 50-jährigen Bestehen der Münchner Juristischen Gesellschaft. Dazu gehört auch der angemessene Umgang der Verfassungsorgane miteinander. Gerade mit Blick auf die besorgniserregenden Irrwege, die europäische Nachbarstaaten wie Polen und Ungarn derzeit beschreiten, indem sie der Versuchung erliegen, den "Volkswillen" und was man dafür hält auf Kosten rechtsstaatlicher Prinzipien wie der Unabhängigkeit der Justiz zum letzten Maßstab zu erklären, zeigt das deutsche Beispiel, dass Parlament und Verfassungsgericht mit Meinungsverschiedenheiten souverän umgehen können. Die Versuchung, Grenzen auszuloten oder zu verschieben, gibt es auch im funktionierenden Rechtsstaat. Es dient deshalb gewiss der Stärke wie dem Ansehen sowohl des Verfassungsgerichtes als auch des Parlamentes, wenn sich beide jeweils sorgfältig um die Beachtung der von der Verfassung gesetzten Grenzen bemühen. Die Gewaltenteilung erträgt und braucht neben dem wechselseitigen Respekt der Verfassungsorgane kritische und selbstkritische Bezüge. Die Stabilität unseres politischen Systems beruht auf der Balance der Verfassungsorgane -und auf ihrer gemeinsamen Verantwortung vor der für alle verbindlichen Verfassungsordnung, die diesen Respekt verdient und braucht.
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