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ZWISCHEN VIELFALT UND EINFALT
Der deutsche Kulturföderalismus auf der Suche nach einem neuen Gleichgewicht - erschienen in DIE ZEIT am 29. Mai 2002
ZWISCHEN EINFALT UND VIELFALT
Der deutsche Kulturföderalismus auf der Suche nach einem neuen Gleichgewicht
von Norbert Lammert
"Gut Ding braucht Weile". Mit dieser alten, gelegentlich verdrängten deutschen Volksweisheit hat Günter Grass den Festakt zur Gründung der Kulturstiftung des Bundes in Halle eröffnet und zugleich an die lange Zeit erinnert, die seine Initiative zu einer deutschen Nationalstif-tung Anfang der 70iger Jahre bis zu ihrer Realisierung 30 Jahre später benötigte.
Die langwierige öffentliche Debatte über die Gründung einer Bundeskulturstiftung, die weder die jeweils besonderen Aufgaben des Bundes und der Länder in der Förderung von Kunst und Kultur aufheben noch ihre gemeinsame Verantwortung ein für allemal vollenden wird, ist ein aufschlussreiches Beispiel für Glanz und Elend des deutschen Kulturföderalismus: Er ist als Prinzip ebenso unbestritten wie er in seiner Praxis schwierig ist. Dabei drohen im Kom-petenzstreit von Bund und Ländern demonstrative Gestaltungsansprüche und verletzte Eitel-keiten in der Wahrnehmung einer vermeintlichen "Kulturhoheit" gelegentlich mit mehr Nach-druck verfolgt zu werden als die Förderung von Kunst und Kultur. Unter den Ministerpräsi-denten der 16 Bundesländer gab es zunächst weder Einvernehmen, ob überhaupt noch dar-über, wofür eine solche Stiftung zur Förderung von Kunst und Kultur in Deutschland tätig werden soll. Schließlich gibt es bereits eine Kulturstiftung des Bundes, die freilich Kulturstif-tung der Länder heißt, obwohl diese zusammen der Stiftung nicht mehr als die Hälfte ihres bescheidenen zweistelligen Millionenbetrages zur Verfügung stellen, dessen andere Hälfte scheinbar selbstverständlich der Bund aufzubringen hat.
Es überrascht wenig, dass die kleineren Bundesländer prinzipielle Bedenken gegen Aktivi-täten des Bundes im Kernbereich ihrer eigenen Zuständigkeiten wegen der Aussicht auf zu-sätzliche Bundesmittel für das eigene Land eher zurückzustellen bereit sind als die finanz-starken Flächenländer. Diese haben sich zunächst mit dem Anspruch einer klaren Trennung der Aufgabenbereiche durchgesetzt und neben der Beschränkung der Kulturstiftung des Bundes auf dessen originäre Aufgaben im Bereich der Auswärtigen Kulturpolitik sowie der Hauptstadtkultur (!) auch gleich das prinzipielle Interesse an Entflechtung von Aufgaben zwi-schen Bund und Ländern auch im Kulturbereich reklamiert. Auf diesem Wege wird der müh-sam durchgesetzte Anspruch des Bundes auf Gründung einer eigenen Kulturstiftung unter den von den Ländern durchgesetzten Bedingungen zu einem doppelten Pyrrhussieg: Der Bund erhält zunächst nicht mehr als einen neuen Fördertopf für Aufgaben, die er ohnehin hat, und die Länder brechen ohne Not eine Grundsatzdebatte über die Mitwirkung des Bun-des an der Wahrnehmung von Länderaufgaben vom Zaun, deren Verlierer bedeutende Kul-tureinrichtungen außerhalb der Hauptstadt werden könnten.
In ihren Konferenzen im Dezember 2001 und im März 2002 haben die Regierungschefs der Länder "Eckpunkte für eine Vereinbarung über die Abgrenzung der Zuständigkeiten und Auf-gaben von Bund und Ländern im Kulturbereich" beschlossen. Dabei geht es neben der Mit-wirkung der Länder in der Kulturstiftung des Bundes auch um die Frage einer gemeinsamen Kulturstiftung der Länder und des Bundes sowie die künftige Verantwortung für die bisher gemeinsam getragene Stiftung Preußischer Kulturbesitz. Bund und Länder verhandeln in-zwischen in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe über Möglichkeiten der Systematisierung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern im Kulturbereich.
Ob es ein guter Einfall ist, die Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben ausgerechnet im Kulturbereich zu beginnen, darüber kann man streiten. Weile scheint das gute Ding aller-dings nicht zu haben, jedenfalls erwarten die Regierungschefs von der eingesetzten Arbeits-gruppe "beschlussfähige Vereinbarungen bzw. Konzepte bis zum 13.06. 2002".
Nach Auffassung der Länder soll sich der Bund in der Kulturförderung in Zukunft auf fünf Bereiche beschränken: Auswärtige Kulturpolitik, Förderung der Hauptstadt Berlin und der Bundesstadt Bonn, Gedenkstättenarbeit, Förderung der im Einigungsvertrag festgelegten Einrichtungen sowie der deutschen Stätten des Weltkulturerbes. Mit diesen Absichten steht im Kern die Zukunft des Kulturföderalismus in Deutschland zur Disposition. Die Überlegun-gen und spätere Entscheidungen zur Förderung national und international bedeutender Kul-tureinrichtungen durch Bund und/oder Länder in der Hauptstadt Berlin, in der Bundesstadt Bonn und in den Ländern, die Pflege nationaler Stätten des Weltkulturerbes sowie eine mög-licherweise veränderte Lastenverteilung bei der Finanzierung der Stiftung Preußischer Kul-turbesitz haben weitreichende Folgen für die Entwicklungschancen und Arbeitsbedingungen vieler anderer Kulturinstitutionen, Festspiele und Projekte, die gegenwärtig regelmäßig oder gezielt auch vom Bund gefördert werden. Dass am Ende einer kulturpolitischen Entflechtungsdebatte für die Kultur mehr Mittel zur Verfügung stehen als bisher, ist eine eher einfältige Vorstellung, die weder durch die Verfas-sungs- noch durch die Haushaltslage von Bund und Ländern begründet ist.
Die Spekulationen der letzten Wochen über die Zukunft der Stiftung Preußischer Kulturbesitz begründen die schlimmsten Befürchtungen. Während der Präsident der Stiftung diese zu Recht als Zukunftsmodell darstellt, das die vielstrapazierte Kulturhoheit der Länder nicht nur nicht gefährde, sondern auch und gerade bei der kulturellen Gestaltung der deutschen Hauptstadt zur Geltung bringe, stellt ausgerechnet der neugewählte Senat dieser Hauptstadt die eigene Mitwirkung an dieser Gemeinschaftsaufgabe in Frage.
Tatsächlich ist die Stiftung Preußischer Kulturbesitz vor inzwischen fast einem halben Jahr-hundert erst gegen den ausdrücklichen Widerstand einiger Länder zustande gekommen, nachdem das Bundesverfassungsgericht deren Klage gegen diese Initiative des für unzu-ständig gehaltenen Bundes zurückgewiesen hatte. Dass das preußische Kulturerbe seitdem nicht nur von den Nachfolgeländern Preußens, sondern als gemeinsames Erbe des neuen deutschen Staates vom Bund und allen seinen Ländern wahrgenommen wird, ist kulturpoli-tisch gut begründet und hat sich im Allgemeinen zweifellos bewährt. Insbesondere nach der Wiedervereinigung wurde die Preußenstiftung durch den Beitritt auch der neuen Länder zu einem wichtigen Ausdruck der großen deutschen, wiedervereinigten Kulturnation und ihres gewachsenen Kulturföderalismus. Allerdings sind von Beginn an die unterschiedlichen histo-rischen Verbindungen und die daraus abgestuften Interessen deutlich geworden. Das her-ausragende Interesse des Bundes, von Berlin und mit Abstrichen auch des größten Bun-deslandes Nordrhein-Westfalen gegenüber allen übrigen Ländern kommt sowohl in der Finanzverteilung wie in der Besetzung der Gremien zum Ausdruck. Im 20-köpfigen Stiftungs-rat sind je zwei Vertreter des Bundes, des Landes Berlin und des Landes Nordrhein-Westfa-len vertreten; die übrigen Länder entsenden je einen Vertreter. Schon die Unauffälligkeit Brandenburgs ist nicht historisch, sondern nur finanziell zu begründen.
In den letzten Jahren ist zumindest die Wahrnehmung der gemeinsamen Finanzverantwor-tung nach dem Finanzierungsabkommen zwischen Bund und Ländern immer stärker notlei-dend geworden; der Bund hat immer mehr finanzielle Verpflichtungen Berlins und der anderen Länder übernommen, direkt und indirekt, auf Zeit oder auf Dauer. Im Haushaltsjahr 2002 trägt der Bund von den Gesamtauf-wendungen für Investitionen und Betrieb von über 260 Millionen Euro rund 80 %. Dass trotz der unverändert geltenden Satzung der Bund die gestiegenen Finanzierungslasten fast al-leine übernehmen musste, ist ganz gewiss kein Ruhmesblatt für die mit Nachdruck rekla-mierte kulturpolitische Kompetenz der Länder. Die kontinuierliche Ausdünnung des finan-ziellen Engagements der Länder ist beinahe eine Selbstabdankung, die mit der geplanten Kündigung des Abkommens über die gemeinsame Finanzierung zum 31. Dezember 2005 formalisiert würde.
Nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 20.12. 2001 streben die Länder an, "dass der Bund die Stiftung Preußischer Kulturbesitz einschließlich ihrer Finanzierung grundsätzlich in eigene Verantwortung übernimmt; dabei sind die besonderen Belange von Berlin und Brandenburg angemessen zu berücksichtigen. Die Länder ziehen sich im übrigen aus dem Finanzierungsabkommen zurück."
Dass es sich bei der Preußen-Stiftung ganz offensichtlich um eine Bundesaufgabe handele, kann nach dem gleichen Eckpunktepapier der Ministerpräsidenten allerdings weder durch die Überregionalität der Aufgabe noch durch deren gesamtstaatliche oder nationale Bedeu-tung begründet werden: "Insbesondere begründet die Tatsache, dass eine Aufgabe nur von mehreren oder allen Ländern gemeinsam oder koordiniert voll erfüllt werden kann, für sich genommen keine Zuständigkeit des Bundes".
Bei nüchterner Betrachtung muss es ein vitales Interesse der Länder sein, über die Stiftung Preußischer Kulturbesitz gesamtstaatliche Verantwortung wahrzunehmen und damit zugleich den Bund in die Mitverantwortung für herausragende Kultureinrichtungen und Veranstaltun-gen von nationaler und internationaler Bedeutung in den Ländern zu zwingen. Erst die Al-leinvertretung des Bundes für die Repräsentanz des Kulturstaates nach innen und außen macht die Länder kulturpolitisch zur Provinz.
So eindrucksvoll ihr kulturpolitisches Engagement in den jeweils eigenen Ländern in den meisten Fällen ist, in der Wahrnehmung nationaler Aufgaben der Kunst- und Kulturförderung sind die Länder für den Bund leider weder eine ernsthafte Konkurrenz noch gibt es überzeu-gende Kooperation.
Natürlich muss der angekündigte, inzwischen teilweise widerrufene Rückzug Berlins aus der Preußenstiftung, der in der Sache unbegreiflich und im Verfahren unerträglich ist, als Einladung an die übrigen Länder wirken, dem schlechten Beispiel der Hauptstadt zu folgen und dem im allgemeinen kulturpolitischer Eroberungskriege verdächtigten Bund im konkreten die exklusive Verant-wortung für die Kronjuwelen des deutschen Kulturföderalismus zuzuschieben. Da die Finanzlage des Bundes sich von derjenigen der Länder und Kommungen nur unwesentlich unterscheidet, könnte dieser einer solchen Aufgabe nur bei gleichzeitiger Verringerung sei-ner Mitfinanzierungen an anderer Stelle - ob in Weimar oder Bayreuth, beim Bacharchiv in Leipzig, den Rundfunkorchestern und -chören in Berlin oder den Ruhrfestspielen - entspre-chen. Bund und Länder hätten dann jeweils ihre Ansprüche durchgesetzt. Auch der Ent-flechtung wäre Rechnung getragen, nur die Kultur bliebe bedauerlicherweise auf der Stre-cke.
Der Staatsminister für Kultur und Medien der Bundesregierung, Julian Nida-Rümelin, hat be-reits angekündigt, dass der Bund nach einem Ausstieg der Länder aus der Mitfinanzierung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz die zusätzlichen Ausgaben zwischen 20 und 55 Millio-nen Euro durch Kürzungen bei der Bundesförderung solcher Einrichtungen oder Veranstal-tungen kompensieren müsse, die nicht nur regionale Bedeutung haben, deren gesamtstaatli-ches Interesse gleichwohl nicht überragend und dauerhaft sei. Seine gleichzeitige Forde-rung, "Keine einzige Kulturinstitution in Deutschland darf durch die Entflechtung der Verant-wortlichkeiten Schaden nehmen" (Frankfurter Rundschau vom 8.3. 2002), erscheint wie die Quadratur des kulturpolitischen Kreises. Die kürzlich zwischen der Bundesregierung und dem Berliner Senat getroffene Vereinbarung zur Finanzierung der Museumsinsel bestätigt diesen Befund: es gibt nicht mehr, sondern weniger Geld, allerdings stellt der Bund seine zugesagten Mittel künftig alleine zur Verfügung. Ein Rückzug Berlins aus vertraglichen Verpflichtun-gen gegenüber dem Bund muss eine stärkere Übernahme originärer Aufgaben für die Kultur in der Hauptstadt durch den Senat zur Folge haben. Der entgegen ersten Absichten glückli-cherweise befristete Hauptstadtvertrag bietet für die fast zeitgleiche Veränderung des Finan-zierungsabkommens der Preußen-Stiftung dafür entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten.
Niemand wird ernsthaft bestreiten wollen, dass vor und nach der Wiederherstellung der deutschen Einheit im Verhältnis von Bund und Ländern über Jahrzehnte hinweg allzu kom-plizierte gemeinsame Aufgaben und Finanzierungssysteme entstanden sind, die in den Pla-nungen undurchsichtig und in den Verantwortlichkeiten unklar geworden sind. Das Bemühen um eine stärkere Systematisierung der Aufgaben von Bund und Ländern ist vor diesem Hin-tergrund verständlich. Ob und wo sich die Entflechtung von Aufgaben künftig in von einander getrennten Zuständigkeiten niederschlägt, ist im Einzelfall sorgfältig zu klären. Dies betrifft vor allem die verfassungsrechtlich festgelegten Gemeinschaftsaufgaben, zu denen bislang die regionale Wirtschaftsförderung, der Hochschulbau sowie der Küstenschutz gehören. Die Sicherung, Pflege und Förderung nationaler und international bedeutsamer Kultureinrichtun-gen ist eine nicht minder bedeutsame Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern. Warum regionale Wirtschaftsförderung, Hochschulbau und Küstenschutz im Grundgesetz verankerte Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern sein und bleiben sollen, während die ohne verfassungsrechtliche Fixierung gemeinsam von ihnen getragenen Kultureinrich-tungen dringend entflochten werden müssen, hat bisher noch niemand überzeugend erklä-ren können.
Die Mitverantwortung des Bundes für herausragende Einrichtungen und Ereignisse im Kunst- und Kulturbereich ist zweifellos unverzichtbar und darf gerade deshalb nicht auf die Hauptstadt Berlin und die Bundesstadt Bonn beschränkt sein, umgekehrt muss der Anspruch der Länder auf eine besondere Verantwortung für den Kulturstaat Deutschland auch und gerade in der Mitwirkung an der Wahrnehmung gesamtstaatlicher Aufgaben im Kulturbereich deutlich werden. Die eigentlich besorgniserregende Wendung der jüngeren Debatte besteht in dem Rückzug der Länder aus der gesamtstaatlichen Verantwortung für die Kultur bei gleichzeitiger, allzu großzügiger Aufgabenübertragung der Kulturförderung in der Hauptstadt Berlin, der Bundesstadt Bonn, der deutschen Stätten des Weltkulturerbes sowie der im Einigungsvertrag festgelegten Einrichtungen an den Bund, der ohnehin für die Auswärtige Kulturpolitik zuständig ist. Eine heftige Auseinandersetzung über eine solche gravierende Veränderung der kulturpolitischen Gewichte ist nicht nur zulässig , sondern dringend geboten. Dieser Streit muss sein. Und er gehört in die Parlamente von Bund und Ländern, deren Zuständigkeit für die Übernahme und Abtretung öffentlicher Aufgaben nicht an Regierungskommissionen abgegeben werden kann, auch dann nicht, wenn sie von Bund und Ländern gemeinsam besetzt werden. Abschließende Entscheidungen über mögliche Empfehlungen solcher Kommissionen bedürfen der parlamentarischen Zustimmung, nicht zuletzt wegen der damit verbundenen langfristigen haushaltsrechtlichen Konsequenzen. Die CDU/CSU-Fraktion hat einen entsprechenden Antrag mit dieser Zielsetzung kürzlich in den Deutschen Bundestag eingebracht.
In der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland ist Kultur eine Gemeinschafts-aufgabe von Bund, Ländern und Kommunen. Der Streit zwischen Bund und Land um die ver-meintliche "Kulturhoheit" ist dabei doppelt absurd: Zum einen haben die Kommunen über Jahrzehnte hinweg fast die Hälfte der öffentlichen Kulturausgaben finanziert und damit fast genau so viel wie der Bund und alle Länder zusammen genommen. Zum anderen ist das Verhältnis der Politik zur Kultur kaum missverständlicher auszudrücken als durch den Begriff der "Hoheit". Ein Staat, der der Kultur mit hoheitlicher Gebärde begegnet, ist sicher kein Kulturstaat. Allen für die Kulturpolitik Verantwortlichen in Bund und Ländern sollte bewusst sein, dass die Kultur in Deutschland nicht einen Streit um Kompetenzen, sondern ihr ge-meinsames Engagement verdient.
Nur wenn Bund und Länder die Wahrung und Pflege nationalen Kulturerbes, die Darstellung des Kulturstaates Deutschland im Inland wie im Ausland und die Förderung herausragender Ereignisse und Entwicklungen der aktuellen Kunst- und Kulturszene als Gemeinschaftsauf-gabe begreifen und dafür ausreichende Mittel mobilisieren, wird der föderal verfasste Kultur-staat Deutschland seinem Anspruch gerecht: Mehr Kultur und weniger Hoheit.
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